지방자치 실전상식-정부 분권로드맵 평가

정부 자치분권로드맵 건의

 

영광스럽게도 ‘경상남도 자치분권 자문단’에 포함돼 오는 17일 경남도청에서 첫 회의를 하게 됐다. 첫 과제로 주어진 게 정부 자치분권 로드맵에 대한 의견 제시였다. 먼저 로드맵을 몇 차례 읽고 내 생각을 정리했다. 다음으로 현직 일선 공무원, 간부 공무원, 전·현역 도의원, 시민(선거기획업) 순으로 로드맵을 드린 후 그들의 의견을 접수했다. 특별하게 기준을 제시한 건 아니지만, 서로 의견을 나눌 때에는 타당성, 현실성, 보완점 등의 맥락으로 이야기를 전개했다. 먼저 내 의견부터 위 취재원들의 생각을 적절히 반영해 정리했다.

 

◇나의 의견

간부 공무원 왈 “내년 6월 개헌이 되나? 홍준표(자유한국당 대표) 같은 강력한 중앙집권론자가 내년 6월 지방선거 때 개헌에 반대하고 있는데…”

민주당 당직자 왈 “지방분권 개헌? 거기 되나? 115석 가진 자유한국당은 물론이고, 서울 사는 관료들, 국회의원들 반대할 게 빤한데.”

시민 왈 “홍준표가 반대해서 내년 개헌이 어려운 건 아니다. 개헌의 출발점이자 핵심인 권력구조 부분에서 여야 합의가 어렵기 때문에 개헌하기 힘들 것이다. 지금 민주당은 대통령 4년 중임제를, 자유한국당은 이원집정부제를 주장하는 상태다. 이게 합의되지 않으면 내년 개헌은 어렵다.”

 

이처럼 현 정부가 내년 6월 지방선거 때 동시에 하는 것으로 추진하는 개헌은 실패할 가능성이 크다. 지방분권 개헌이 물 건너가는 것이다. 그런데, 자치분권로드맵에는 실패에 대한 대비가 없다.

개헌이 돼야만 실현 가능한 지방분권 과제가 많다. 자치입법권의 확대, 자치단체의 사무범위 확대, 자치단체의 과세자주권 확대, 제2국무회의 신설 등 핵심 과제가 개헌 토대 위에서 가능하다.

헌법 개정안 의결은 국회의원 과반수 출석과 출석 의원 3분의2 이상 찬성해야 가능하다. 현재 300명의 국회의원 중 200명 이상이 찬성해야 가능하다. 그런데 115석을 가진 자유한국당 홍준표 대표는 최근 “내년 6월 지방선거 때 동시 개헌 투표에는 반대한다”고 선언했다. “개헌을 얼렁뚱땅 내년 지방선거 투표와 같이 할 수는 없다”는 이유다. 아직 당론으로 확정되지는 않았다 하더라도, 그렇게 될 경우 내년 6월 개헌은 물 건너 같다고 볼 수 있다.

 

개헌 실패 대비책은 둘로 나눌 수 있다. 우선 개헌을 성사시킬 수 있게 추진동력을 확고히 하는 것이 첫째다. 다음은 개헌 실패에 갈음할 수 있게 법 개정을 통해 최대한 지방분권을 추진하는 것이다. 추진동력 확보 방안은 청와대-정부-국회로 이어지는 지방분권 개헌 추진주체를 완강하게 하는 것이 우선이다. 지방분권이 권력을 뺏고 빼앗기는 투쟁이라는 점을 명심하고, 대통령을 정점으로 정부-국회 내에 개헌을 끝내 완결시키는 주체를 분명히 세우는 것이다. 이는 국민여론을 등에 업어야 가능하다. 특히 국민들에게 “지방이 살아야 나라가 산다.” “지방이 경쟁력을 갖춰야 3만불 시대에 진입할 수 있다.” “지방분권으로 지방이 경쟁력을 갖추면 지방대가 곧 서울대가 된다.” “인서울을 대학진학의 목표로 삼을 이유가 없다.”는 인식을 갖게 해야 한다.

 

11월 15일 발족한 지방분권개헌국회추진단. 김두관 노회찬 김세연 의원 등이 공동대표를 맡았다. /김두관 의원실

 

 

이와 별도로 개헌에 실패했을 경우에는 관련법 제·개정으로 지방분권을 최대한 진전시켜야 한다. 공직선거법과 지방자치법 개정, 주민소환법·주민투표법 개정, 지방일괄이양법 제정 등이 그 예가 된다.

특히 지방이양일괄법은 지방사무뿐만 아니라 권한·재정을 온전히 이양하는 법적 토대다. 하지만 지방이양일괄법은 과거 정부에서도 제정을 추진했지만 국회에서 몇 차례 무산된 바 있다. 박근혜 정부에서도 이양 확정 후 법률개정이 되지 않은 미 이양사무(633개)를 대상으로 ‘지방일괄이양법’을 만들어 국회 지방자치발전특위에 회부했지만 법안심사권이 없다는 이유로 무산됐다. 이번 로드맵 상에서도 지방이양일괄법은 ‘2017년~’ 제정으로 표시됐다. 완료시점이 제시되지 않았다.

 

끝으로 정부 내 지방분권 전담기구 기능 회복이 선행돼야 한다.

김대중 정부 때부터 지난 정부까지 이름만 바뀌었지 근본적 기능을 하지 못했다. 지금처럼 정부 각 부처가 권한을 쥐고 놓지 않으려는 상황에서 이에 대처할 전담기구의 위상과 기능 회복이 돼야 한다.

다음은 자치분권 로드맵 평가를 하는 과정에서 문서로 자신의 의견을 주셨던 취재원들의 건의 내용이다.

 

◇김해연 전 도의원

-4단계 행정체계를 단순화 할 필요성이 있다. 현재 중앙정부와 광역자치단체 그리고 기초자치단체, 행정동사무소로 나뉜 4단계 시스템을 3단계로 축소할 필요성이 있다.

-기초자치단체를 세분화 할 필요성이 있다. 프랑스 같은 경우는 기초자치단체의 인구 기본단위가 3만 5천명에 부로가하지만 우리나라 의 경우는 24만 명에 달한다. 이것은 주민복지와 행정서비스를 재대로 제공 못하고 있는 가장 기본적인 요소이다. 그래서 천편일률적으로 인구수에만 국한 할 것이 아니라 인구와 면적 그리고 지역특수성을 감안하여 재조정해야 한다.

-일선 기초단체 내에서는 시청과 교육청 그리고 경찰서와 소방서 들이 주민들을 위한 행정서비스를 제공하고 있고 자치 활동을 함에 있으나 너무 중복적이어서 효율화가 안 된다. 통합해서 조정하는 기구가 필요하다.

-기초단체까지 내려와 있는 관변단체를 최소화해야 한다. 정부에서 보조해주는 단체는 새마을과 바르게, 자유총연맹이지만 재향군인회와 단체장의 필요성에 따라 별도의 단체를 만들고 있어서 기하급수적으로 증가하고 있는 추세이다. 그래서 지역을 읍면동까지 회원 수를 채우려하면 사람들이 없을 정도이다.

-100억 원 이상의 공사에 대해서는 무조건 주민들의 공청회를 통해 의사를 반영해야 한다. 특정당이 독식하는 구조 내에서 지방의회가 제대로 된 기능을 수행하지 못하고 있기에 주민공청회를 활성화시켜야 한다. 그래서 공청회 결과에 무조건 따르도록 해야 한다.

-자치경찰은 한계가 있고 중복성 우려가 많다. 자치경찰제를 도입하는 것은 좋겠지만, 기존 경찰업무와 중복성과 시청에 예속된다는 느낌이 있을 수밖에 없다. 이를 제도적으로 잘 정착될 수 있는 시스템이 필요하다.

-지방재정의 쏠림현상을 막아야 한다. 지금도 수도권 중심의 자치단체가 예산의 약 60%를 사용하고 있다. 이것은 역설적으로 지방은 변방이 될 수밖에 없는 구조를 양산해 내는 시스템이다. 이것을 개선시켜야 한다.

-민자사업 시 주민 공청회를 해야 한다. 사업비 투입내역이 없으면 의회에 제출조차 안하고 폭주하는 것이 민자사업이다. 그러나 이것은 향후 시민들의 부담으로 돌아 올 수밖에 없다. 그래서 사전에 공청회나 요건을 강화하여 사전심의를 받도록 해야 한다.

 

 

 

 

-본사 중심의 납세를 개선해야 한다. 지역에는 공장과 장비가 있고 본사는 주로 서울에 위치한다. 그런데 납세는 본사가 있는 서울에 한다. 결국 지역은 공장으로 인한 주민 피해와 도로개설 등 세금부담을 당하지만 지방에는 세금 한 푼 내지 않는다. 본사가 있는 지역에 법인세와 기타 세금을 납부하게 되어 있기 때문이다. 이렇게 되면 지방은 결국 고사될 수밖에 없다.

-비례대표를 강화한다는 것은 듣기는 좋지만 실질적인 역할을 수행하는 것에는 한계가 있다. 특별한 전문성을 가진 사람도 없을 뿐더러 통상 정당의 조직원이 될 확률이 높기 때문이다.

-용역기관의 책임성을 강화해야 한다. 민자사업 같은 사안을 조사하다보면 전문가라는 용역기관이 오히려 방해된 경우가 많다. 특히 민자사업 같은 경우는 행정기관에서 요구했기 때문에 해주었다는 것이다. 이런 것들은 전문성도 없을뿐더러 책임의식까지 결여되어 있기에 과감히 정리할 필요가 있다.

-채무설정한도를 지방으로 이양 하겠다는 것은 자칫 큰 위험성을 내포할 수도 있다. 단체장의 선심성 공약에 따른 채무를 발행할 경우 지방재정이 파산하는 경우도 발생할 수 있기 때문이다.

-공로연수제를 폐지해야 한다. 사실 퇴직 전 공무원들의 6개월 전 적응훈련 기간이라고 생각될 수 있지만 이것이 악용되어 승진을 조건으로 악용하는 사례로 변질되고 있으며, 심지어 승진을 조건으로 1년 6개월 전 퇴직이라는 것을 강요하는 문화가 확산되고 있다.

-여성과 소수직렬에 대한 승진을 장려해야 한다. 항상 소수일 수밖에 없는 여성과 기술직 등 소수직렬은 승진에서 제외되는 경우가 많다. 이것은 개선되어야 하고 여성과 소수직렬이 승진하는 것을 장려해야 한다.

-주민자치를 강화해야 한다. 그러난 한계는 있을 수밖에 없겠지만 하면서 계속 개선해 나간다면 멀지 않아 좋은 결과가 나타날 것이다.

 

◇최낙범 경남대 행정학과 교수

-제2국무회의, 즉 중앙지방협의회는 기초자치단체의 장과 의회 협의회가 중심이 되어 운영돼야 한다. 종래와 같이 광역단체인 시도중심으로 운영된다면 지방자치의 원칙인 보충성의 원칙에 반하는 것이다.

-무엇보다 중요한 것은 자치단체 공무원이 자치를 할 수 있는 역량이 있어야 한다. 그를 위해서는 교육훈련에 대한 중앙정부의 정책적 뒷받침과 지방공무원이 솔선수범해서 능력향상을 위한 노력을 하도록 하는 인사정책이 필요하다.

 

 

-의회의 전문성은 의회 운영방식의 개선과 의회 의원 보좌관이 아니라 공무원 조직을 확대강화해서 의회의 전문화를 기해야 한다.

-주민의 자치문화형성을 위한 지속적인 교육이 필요하다.

-주민공동체 형성을 위한 중앙정부의 정책적 뒷받침이 필요하다.

-로드맵은 기본 방향만을 제시하고 있어 구체적인 정책대안에 관한 논의가 있어야 한다.

-자치단체가 자발적으로 분권과 자치의 주체가 기대하는 것은 지금 상황으로서는 무리다.

 

2017년 11월 15일