지방자치 실전상식-문재인 정부 분권로드맵

 

지방자치 실전상식 - 문재인 정부 지방분권 로드맵

 

문재인 대통령이 나의 요구에 답했다.

이 ‘뻔뻔한’ 이 표현을 조금 풀자면 이렇다. 지난 5월 11일 자 <경남도민일보>에 실린 ‘문재인 정부 지방분권 로드맵은?’이라는 내 기사의 “문 대통령은 더욱 분명한 지방분권 로드맵을 제시하라”는 요구에 지난달 27일 문 대통령이 답했다.

 

 

 

 

당시 기사에서는 지난 3월 대통령선거 후보 시기 때 문 후보가 <경남도민일보>의 사전 질문에 답했던 로드맵부터 밝혔다.

‘정부 개헌특별위원회 구성→국민참여 개헌논의기구 설치→2018년 지방선거 때 지방분권 개헌’

로드맵이라기엔 너무 약해서 나는 당시 문 후보의 지방분권 핵심공약까지 덧붙였다.

△수도권과 중앙정부에 집중된 권한의 지방 이양 △자치입법권·자치행정권·자치재정권·자치복지권 등 4대 지방자치권 보장 △광역단위 경찰자치로 민생치안 지방 이양 △시도지사 참여 자치국무회의 신설 △지방과 중앙 재원 비율 4대6 수준 조절.

 

나는 그 기사에서 결론을 내리기 전에 당시 심상정 후보의 로드맵부터 제시했다.

‘2018년 6월 지방선거 때 국민투표로 지방분권 개헌→2018년 말까지 지방자치법 개정으로 자치입법권·자치조직권 보장→2020년까지 지방자치 사무이양 완료, 자치경찰제 시행→2022년까지 지방교부세 확대 등 재정분권 단계적 실현’

 

그리고 문 후보 측 로드맵과 공약에 대한 전문가 분석을 덧붙였다.

“개헌에 함몰돼 있다. 실현 가능한 것부터 해야 한다. 헌법을 바꾸기 전에 법률을 바꿔 가능한 것, 법을 바꾸기 전에 시행령이나 규칙을 바꿔 가능한 것부터 해야 한다. 그 원칙에서 지자체에 사무와 돈, 권한을 이양하는 것이 우선돼야 한다.” - 최낙범 경남대 행정학과 교수

“헌법 개정에 무게를 두는 건 당연하다. 법 개정이나 시행령·시행규칙 개선으로 가능한 부분이 있겠지만, 현행 ‘법률 범위 내 조례 제정’이라는 제한에서도 알 수 있듯이 지극히 한계적이다. 하지만 문재인 정부는 앞으로 3개월 내에 로드맵을 내놔야 한다. 시도지사 참여 자치국무회나 세종시·제주도 등의 시범분권 계획도 내놔야 한다. 5년 임기 전반의 로드맵이 제시돼야 한다.” - 이시원 경상대 행정학과 교수

 

두 전문가의 분석과 지적에 당시 기사의 결론이 대부분 담겼다. 그 외 내용은 이 정도.

“5년 임기 전반의 로드맵이 돼야 한다. 분야와 시기별로 촘촘한 시간표가 나와야 한다.”

“정부 내 지방분권 전담기구 기능 회복에 선행돼야 한다. 김대중 정부 때부터 지난 정부까지 이름만 바뀌었지 근본적 기능을 하지 못했다. 지금처럼 정부 각 부처가 권한을 쥐고 놓지 않으려는 상황에서 이에 대처할 전담기구의 위상과 기능 회복이 돼야 한다.”

 

◇문 정부 지방분권 로드맵 뼈대는

반갑게도 문재인 대통령이 이에 답했다.

지난달 27일 여수 지방자치박람회 연설에서 문 대통령은 ‘자치분권 로드맵’을 제시했다. 초안이었고, 피드백을 거쳐 연말까지 확정하겠다고 했다.

 

 

10월 27일 여수 지방자치박람회장에 설치된 경상남도 홍보관에서 문 대통령과 한경호 경남지사 권한대행이 만났다.

 

 

흥미로운 것은 ‘왜 지금 자치분권인가?’하는 전제였다. 저출산·고령화에 따른 인구감소와 지방소멸, 일자리·환경·복지 등 국민의 생활권에서 일어나는 다원적 현상에 대한 중앙정부의 대응력 약화, 인구·자본·교육의 수도권 집중 가속화 우려와 대응이라는 측면은 여러 차례 반복된 내용이었다.

 

이에 비해 새로운 논리는 ‘국민소득 3만불 시대의 새로운 성장동력 마련’이었다. 2006년 국민소득 2만불 달성 이후 지금까지(2016년 2만7576불) 11년째 3만불에 미치지 못하는 현실을 지역 특성·창의성에 기반한 특화산업, 지역브랜드가치 창출 등 신성장동력으로 극복해보자는 내용이었다.

그리고 5대 분야 30대 추진과제가 문 대통령 임기 중 시기별로 제시됐다.

 

그 첫째는 중앙권한의 획기적 지방 이양이었다. 중앙·지방사무의 구분, 기능 중심의 포괄적 지방 이양, 광역단위 자치경찰체 도입, 제주특별자치도 분권모델 완성, 교육자치와 일반자치 연계 강화 등의 추진과제가 따랐다.

이를 위해 2017년부터 (가칭)자치경찰법과 지방이양일괄법 제정을 추진하고, 2018년과 2019년까지 각각 지방자치법과 제주특별법 개정을 추진하겠다고 로드맵을 밝혔다.

 

둘째 분야는 강력한 재정분권 추진이었다. 이를 위해 지방소비세·지방소득세·지역자원시설세 과세대상 확대와 고향사랑 기부제 도입 등 지방 자주재원 확보, 지방재정 균현기능 강화, 지방재정 자율성·책임성 확대 등 세부 추진과제를 통해 기존 8대2인 국세와 지방세 비중을 6대4로 개편하겠다고 했다.

그 시기별 로드맵으로는 2018년 2월까지 재정분권 정부안 마련, 2018년 말까지 지방세법·지방교부세법·지방재정법 개정 완료, 2018년까지 (가칭)고향사랑기부금법 제정 등이 제시됐다.

 

셋째 분야는 자치단체의 자치역량 제고. 지방의회의 권한과 전문성 강화, 자치단체 조직·인력 운용의 독립성 확대 등을 뼈대로 하는 과제다. 문 정부는 세부 추진과제로 지방의회 역할 확대, 자치단체의 자치조직권 확대, 지방공무원 역량 강화와 자치단체 투명성·책임성 강화 등을 제시했다.

시기별 로드맵은 2017년 말까지 기구정원규정을 개정, 지방인사통계통합시스템 구축한다. 또 2018년까지 지방공무원 임용령을 개정하고, 2019년까지 실시간 합동평가시스템 구축하기로 했다.

 

넷째 분야는 풀뿌리 주민자치 강화다. 부산시청 5급 공무원이 “현 실정을 감안했을 때 가장 개선이 시급한 과제라고 본다. 주민참여예산제나 감사, 조례 제정 등이 규정돼 있지만, 지금은 권고사항에 불과하다. 이를 강제할 규정이 필요하다”고 강조한 내용이다.

문재인 정부는 이를 위해 혁신 읍면동 추진, 주민투표·주민소환 기준 완화와 주민참여예산제 범위·주민 조례개폐청구제 요건 확대 등 주민참여 활성화 등 세부 추진과제를 내놨다.

시기별로는 2017년까지 지방재정법 개정, 혁신읍면동 추진단 출범과 시범사업을 추진한다. 또 2018년까지는 주민투표법·주민소환법 등을 개정하는 로드맵이 제출됐다.

 

마지막 분야는 네트워크형 지방행정체계 구축이다. 자치단체 간 연계·협력으로 행정구역의 한계를 극복하고, ‘숙의(Deliberative)’ 기반 주민참여로 갈등을 예방하고 협치문화를 확산하자는 취지이다.

세부 추진과제로는 자치단체 간 협약제도 도입, 도시네트워크 제도화와 광역연합 행정 수행 등 광역연합제도 도입, 자치단체와 특별지방행정기관 간 협업 강화, 자율 자치단체 간 행정구역 통합·조정 지원, (가칭)공공갈등 조정위원회 설치와 숙의 기반 주민참여 활성화 등 사회혁신적 갈등관리제도 확산 등이 포함됐다.

이 분야 시기별 로드맵으로는 2018년까지 중앙·지방정책협의회운영규정을 개정하고, 2019년까지 지방자치법을 개정한다는 계획이 나왔다.

 

문재인 정부는 5대 과제 외에 ‘지방분권형 개헌 지원’을 자치분권 로드맵의 또 다른 축으로 삼았다. 지방분권국가 선언, 자치입법권 확대, 자치단체의 사무범위 확대, 자치단체의 과세자주권 확대 등이 개헌의 뼈대다. 또, 지방재정조정제도 신설과 제2국무회의 신설, 현 지방자치단체를 지방정부로 명칭을 변경하는 것도 개헌 토대가 필요한 내용으로 제시했다.

 

끝으로 문 정부는 올 연말까지 자치분권 로드맵을 확정하기 위해 11월 말까지 국민과 자치단체로부터 상향식 의견수렴을 하고, 12월 중에 지방자치발전위원회 심의와 국무회의 의결을 거치기로 했다.

 

2017년 11월 13일