지방자치 실전상식 - 왜 지금 지방자치인가?

왜 지금 지방자치 실전상식인가?

 

왜 지금 나는 ‘지방자치 실전상식’ 운운하는가?

 

이 질문에 분명한 답을 갖고 시작했는데, 갑자기 툭 던져진 물음에 말문이 막혔다.

무슨 특별한 계기가 있나? 아니면 지금 이 시기에 중대하거나 급격한 변화가 있나?

질문은 이어졌고, 나는 더 주눅 들었다.

주민자치 사례, 지방소외 현실, 중앙-지방 갈등과 해소 방안, 지방의회 인사권 등 10회째 이어지는 ‘지방자치 실전상식’ 블로그 게재가 어떤 분들에게는 갑작스럽게 느껴졌던 모양이다.

 

이어진 질문의 답은 비교적 쉽다. 어떤 계기가 마련돼 있거나, 지금 당장 무슨 중대하거나 급격한 변화가 진행되는 게 아니다. 그래서 나로서는 더 할 말이 없다.

하지만, 이유 없는 무덤은 없다. 지금 말문이 술술 열리진 않지만, 내가 지방자치 실전상식을 시작한 이유는 분명히 있을 거다.

 

그렇게 막연히 짐작하고 있을 때, 이 질문을 던진 분께서 직접 실마리를 풀어주셨다.

“내년 6월 지방선거와 그때 동시에 투표하기로 한 개헌이 계기인 것 같은데, 아직 6개월 이상 남은 이야기 아니냐.”

“개헌은 아직 확정되지도 않았다. 지금까지는 대통령도, 야당들도 내년 6월 지방선거 때 개헌투표에 입장을 같이 했다. 그런데 제1야당인 자유한국당 홍준표 대표가 지방선거 동시 개헌에 공식적으로 반대하고 나섰잖아. 제1야당이 반대하는데 개헌안이 국회 통과하겠나?”

 

그렇다. 맞다!

내가 지금 이렇게 ‘실전상식’ 운운하며 ‘지방자치’를 써나가는 주된 이유는 이 둘이다. 내년 지방선거와 그때 동시에 하기로 문재인 대통령이 공약한 개헌이다.

 

◇6월 지방선거

2018년 6월 13일 제7회 전국 동시지방선거가 진행된다. 광역과 기초 지방자치단체장과 지방의회 의원들을 뽑는다. 전국 시·도별 교육감을 선출한다. 하지만, 이런 표면적 사실이 중요한 게 아니다.

지방자치 측면에서 몇 가지 중요한 변화 요인이 있고, 변화가 이루어질 경우 지방자치의 터닝 포인트가 될 가능성이 있다. 포인트는 과연 뭘까?

 

1)투표연령

우리나라는 지방선거 투표연령을 19세로 하고 있다. 대통령선거나 국회의원선거와 같다. 공직선거법 제15조 2항 1호에 규정돼 있다. 2005년 8월 공직선거법이 개정되면서 만 20세에서 1세가 내려갔다.

미국과 영국 등 대부분 유럽·북미 국가들은 최소 투표연령을 18세로 하고 있다. 1960년대까지 20세로 하던 것을 1970년대부터 일찌감치 18세로 낮췄다. 1969년 영국의 투표연령 인하에는 대학생에 대한 투표권 부여문제가 기폭제가 됐다. 당시 캠브리지 학생들은 투표권 확장을 위해 이 문제를 최고법원까지 끌고 갔고, 승소함으로써 1969년 선거법 개정의 길을 열었다.

21세기 들어서는 최소 투표연령을 17세 또는 16세로 낮추어야 한다는 주장도 만만찮다. 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)가 올해 12월 활동 시한으로 다루는 공직선거법 개정 쟁점 중의 하나다.

 

               국회 정치개혁특위 발족과 활동에 맞춰 경남에서 지난 9월 26일 발족한 '정치개혁 경남연대'/경남도민일보

 

 

2)선거구제

현재 지방선거 선거구는 광역의원의 경우 지역구와 비례대표로 나누어진다. 지역구는 1선거구에 1명을 뽑는 소선거구다. 선거구는 기본적으로 시군자치구를 둘로 분할한다. 비례대표는 시도의 구역 전체를 하나의 선거구로 한다. 정수는 지역구의원 정수의 10분의 1이다. 선출방식은 정당명부식이다. 정당이 비례대표 후보 명부를 미리 공개하면, 이를 보고 유권자가 각 정당에 투표를 하고, 각 정당이 얻은 표의 수를 계산해 상응하는 당선자를 결정한다.

 

기초의원 역시 지역구와 비례대표로 나뉜다. 지역구는 2인에서 4인까지 선출하는 중대선거구제다. 1991년과 1995년 선거구는 소선거구와 중선거구를 혼용했지만, 2006년 선거부터 중선거구제를 확립했다. 선거구를 줄이고 규모를 키우면서 각 선거구 당선자를 늘렸다. 비례대표 선출 방식은 광역과 같이 정당명부식이며, 지역구의원 정수의 10분의 1이다.

 

현재 국회 정치개혁특위는 국회의원 중대선거구제 도입과 함께 지방선거에서도 그 폭을 넓히는 방안을 검토하고 있다. 지방정부 전체를 선거구로 하는 만큼 소선거구제가 불러올 수 있는 소지역주의, 소지역 이기주의를 최대한 막자는 취지다. 특히 조직을 바탕으로 한 해당 지역 인물이 당선될 가능성이 높은 반면, 선거구를 확대하면 여성·소수정당 출신 인사 등 정책지향성이 높은 유능한 인사가 당선될 가능성이 높다는 것이다. 인간관계를 바탕으로 한 선거가 어렵고, 특혜를 약속하는 식의 정치적 거래도 어려워진다.

 

반면 소선거구제 고수 측은 지방정부의 대표성과 지역사회 통합력을 높인다는 장점을 내세운다. 지역사회에 대한 지방정부의 대응력을 높일 수밖에 없다. 유권자와 접촉도 빈번할 수밖에 없어 지역주민들의 정치적 소외를 방지할 수 있다.

 

3)비례대표 연동제

국회 정치개혁특위가 핵심적으로 도입하려는 방안이다.

지금은 ‘정당명부식 비례대표제’로, 정당별로 비례대표 명부를 만들고, 획득한 정당득표만큼 각 당에 의석을 배분한 뒤 배분된 의석만큼 명부 순위에 따라 당선자가 결정되는 것이다. 이 때문에 득표비율과 실제 의석비율이 다르다.

 

반면, 연동형 비례대표제는 정당 득표뿐만 아니라 각 정당별 지역구 후보들의 득표 비율을 감안해 비례대표 의석을 배정한다. 득표율과 실제 의석수의 차이를 최대한 줄이자는 것이다. 지역구에서 A당이 51% 득표로 10명의 당선자를 배출하고, B당이 49%의 득표로 0명의 당선자를 배출했을 때, 법정 의석수가 20석이라면 51:49의 비율에 맞도록 A당에 1석, B당에 10석 정도의 비례대표를 배정하는 형식이다.

 

4)교육감 선출방식

정치개혁특위는 지난 9월 14일 김상곤 교육부총리를 국회로 불렀다. 현행 시도 교육감 직선을 직선제, 시도지사 임명, 시도지사 러닝메이트 선출 등 다양한 방법으로 선출할 수 있도록 각 시도별 조례로 정하도록 하는 법률 개정안을 검토하는 자리였다. 현행 교육감 선거가 교육의 정치적 중립성을 해치고, 정책의 연속성이 보장되지 않는 등 정쟁의 도구로 전락하고 있다는 한국교원단체연합의 지적도 궤를 같이 한다.

 

김상곤 교육부총리는 “2000년 헌법재판소 판례는 현행 ‘지방교육자치에 관한 법률’상 지방교육자치가 민주주의와 지방자치, 교육자주의 가치를 존중하고 구현하기 위한 것이라고 제시했다”면서 “교육감 선출방식을 헌법이 법률로 위임한 만큼 이를 하위법인 시도 조례로 정하는 것은 헌법정신에 위배된다. 교육감 직선제는 지방교육자치를 보장하기 위한 핵심”이라고 강조했다. 그는 후보자 정당 공천도 헌법이 규정한 교육의 자주성과 전문성, 정치적 중립성에 위배된다는 의견을 내놨다.

 

          국민의 개헌 의견 수렴을 위해 국회 개헌특위가 지난 9월 부산시청에서 헌법개정 국민대토론회를 열었다.

 

 

◇개헌

현재 헌법 개헌 열망은 어느 때보다 크다. 최근 JTBC 뉴스는 “전체 국민의 68.6%, 국회의원의 94.2%가 개헌에 찬성한다”는 여론조사 결과를 보도했다.

이에 따라 국회 개헌특위는 지난 11일, 내년 6월 지방선거 때 개헌여부 투표를 하는 ‘로드맵’까지 내놨다. 우선 내년 2월까지 개헌안을 마련하고, 3월 15일 이후 국회의원 재적 과반수 이상 요건인 개헌안 발의를 한다. 이후 5월 4일 전에 개헌안을 공고하고, 5월 24일까지 국회의원 3분의2 이상 찬성 요건의 개헌안 의결을 한 뒤 이를 6월 지방선거 때 국민투표 한다는 것이다.

 

개헌안의 뼈대는 셋이다. 핵심인 권력구조 개편과 국민 기본권 확대, 마지막 하나가 ‘지방분권 개헌’이다. 지방분권 개헌이 개헌안의 뼈대에 해당하고, 개헌을 통해 지난 25년 간 정체됐던 지방자치를 획기적으로 개선할 수 있다는 열망을 담았다.

 

그러나 여야 한결같이 입을 모았던 내년 지방선거 때 개헌투표 계획에 암운이 드리워졌다. 국회

개헌특위가 로드맵을 제기하던 바로 그날(11일) 자유한국당 홍준표 대표가 "개헌을 지방선거에 덧붙여 투표하는 것은 옳지 않고, 지방선거 이후에 개헌 일정을 가져가는 것이 맞다"고 포문을 연 것이다.

그는 취임 100일 기념 <연합뉴스> 인터뷰에서 "개헌은 대선보다 더 중요한 국가지대사인 만큼 충분한 논의를 거쳐야 한다. 권력구조 개편에 국한하지 않은 '전면 개헌'과 통일시대를 대비한 '통일헌법'이 필요하다”면서 이같이 밝혔다.