지방사람들이 살 길은

왜 지방자치가 지방사람들 살 길일까?

 

사실, 납득이 안 될 때가 많죠.

 

‘금품 제공·수수 혐의 창녕군의회 의장·부의장 구속, 김해시의회·사천시의회 의장 수사….’

 

이런 이야기를 들으면 더 그렇습니다.

 

1995년 민선 1기부터 지금의 6기까지 끊이지 않는 지자체 선거 선출직들의 부패·부조리 실태는

 

정말이지 원성이 절로 나오게 합니다.

 

“왜 쓸데없이 지방자치를 하나? 말 많고 탈 많고 되는 일은 하나도 없는데. 좁은 땅에서 중앙집권

 

하면 되지!”

 

이해할만 합니다. 그럴 수 있죠.

 

하지만 한번쯤 더 생각해야 할 일이 있습니다. 수도권 1극 집중입니다.

 

‘국토의 12% 이 좁은 수도권에 대한민국 모든 것이 몰려 있다. 인구의 50%, 100대 기업 본사의

 

95%, 전국 20대 대학의 80%, 의료기관의 51%, 공공청사의 80%, 정부투자기관의 89%, 예금의

 

70%가 몰려 있다.’

 

2015년 강준만이 <지방식민지 독립선언>에서 단언한대로 수도권 인구 비중은 1960년 20.8%에서

 

1980년 35.5%, 2000년 46.2%에서 2015년 50% 턱밑에 이르렀습니다.

 

이호철은 저서 <일본의 지방자치 어제와 오늘>에서 19080년대 후반 일본인들의 자각을 이렇게

 

썼습니다.

 

‘1980년대 후반까지 도쿄 일극 집중은 멈추지 않았다. 그러나 공해 고령화 등 현대사회가 안고 있

 

는 각종 문제들이 지역으로부터 주민 자치를 통하지 않고서는 해결할 수 없다는 인식을 심어주었

 

다. 획일주의에서 탈피해 개성을 존중하는 지역주의 확립, 자율성과 자주성에 근거한 지방자치에

 

대한 자각이 다시 일기 시작했다.’

 

강원택은 <한국 지방자치의 현실과 개혁 과제>에서 이렇게 말했습니다.

 

‘과거 이승만·박정희 독재체제와 민주화 시기 이 나라의 담론은 민주, 자유, 인권, 평화 등 거대 담

 

론이었다. 역시 중앙정부와 정당들이 이런 이슈를 주도했다. 지금은 민주, 자유, 경제성장, 국토개

 

발 등과 같은 이슈의 중요성은 약화되었으며, 이제는 실제 삶과 관련된 교육, 고용, 주택, 세금, 환

 

경, 연금 등과 같은 이슈가 부각됐다. 즉 생활정치가 부상한 것이다. 이런 이슈에 대한 기본적 조

 

건은 중앙정부가 마련한다고 할 수 있지만, 이러한 서비스나 요구를 구체적인 삶의 현장에 제공하

 

거나 현장의 요구에 적절하게 대응하고자 할 때 중앙정부 혹은 국가의 수준은 너무 멀고 비효율적

 

인 것이 되었다.’

 

다음은 올해 6월 13일 자 <경남도민일보>에 제가 쓴 기획 '지방자치의 눈으로 본 홍준표 도정' 2

 

편입니다. 왜 지방자치가 지방사람들 살 길인지 한 번 볼까요.

 

[1부 왜 지방자치인가?] (2) 지방자치의 요건

한국 지방자치에 대한 두 가지 오해가 있다. 우

 

선 1991년 지방의회 선거, 1995년 자치단체장

 

포함 동시선거 등 지방자치 재개가 마치 당시 정

 

권의 시혜인 양 오해한다. 또 광역·기초단체장 선

 

출, 지방의회 의원 선출이 마치 지방자치의 모든

 

것인 것처럼 착각한다. 왜 오해인지 알기 전에

 

지방자치가 무엇인지, 최소한의 요건은 무엇인지

 

알아보자.

 

◇지방자치의 요건 = 지방자치란 일정한 지역의 주민이 지방자치단체를 구성해, 그 지역 공동의

 

문제를, 자기 경비로, 스스로 또는 대표자를 통해 처리하는 것이다. 4가지 요소가 포함돼 있다. 우

 

선 주민과 지방자치단체가 있어야 하고, 자치사무와 자치재정을 가져야 한다.

 

큰 범주에서 지방자치에는 두 축이 있다. 주민이 직접 참여하는 '주민자치', 자치단체를 구성해 업

 

무를 대행하는 '단체자치'다. 한국은 단체자치 중심이다. 주민자치가 강화돼야 한다. 지방자치 두

 

축과 4가지 요소가 현재 어떻게 실현되고 있는지 알아보는 일은 흥미롭기도 하고, 실태를 절감하

 

는 계기가 되기도 한다. 이를 하나하나 분류해서 알아보는 딱딱한 방법보다는, 앞서 말한 두 가지

 

오해를 푸는 방법으로 접근한다.

 

◇지방자치 재개가 당시 정권 덕? = 1948년 제헌 헌법에 이미 지방자치에 관한 규정이 포함됐다.

 

일찌감치 지방자치를 도입한 일본 영향을 받아 일제강점기 지방자치 흉내를 냈다. 1949년 7월에

 

는 지방자치법이 제정됐다. 법 제정 후에도 지방자치제는 시행되지 못했고, 1952년 4월 이승만 대

 

통령이 지방선거를 결정했다. 대통령 직선제를 관철하기 위한 정치적 동원 전략이었다. 그해 4월

 

에는 시·읍·면의회 의원 선거가, 5월 10일에는 도의회 의원 선거가 진행됐다.

 

이재명 성남시장 등 경기도 6개 시 주민 대표들이 정부의 지방재정 개편안에 반대하는 서명부를 9일 행정자치부에 제출하기에 앞서 정부서울청사 앞에서 기자회견을 하고 있다. /연합뉴스

 

 

4·19와 함께 제2공화국이 들어선 이후 1960년 11월 지방자치법이 개정됐다. 그해 12월 지방선거

 

에서 광역·기초단체장은 물론 읍·면·동·이장까지 직선제로 선출됐다. 그러나 1961년 5·16쿠데타가

 

발발하면서 지방자치단체는 모두 해산됐다.

 

30년 군부를 벗어나려는 1987~88년 민주화 항쟁 이후 지방자치제 관심이 높아졌다. 1987년 12월

 

대통령 선거 때 노태우 후보는 지방자치제를 공약했으나 당선 뒤에는 입을 닫았다. 1989년 여소

 

야대 4당 구조하에서 야 3당이 지방선거에 합의하고 법안을 통과시켰지만, 노태우는 거부권을 행

 

사했다. 반발이 심해지자 같은 해 12월 민정당을 포함한 4당이 모두 지방선거를 하기로 했다. 하

 

지만 1990년 1월 평민당을 제외한 민정당-통일민주당-신민주공화당 3당이 합당하면서 이 합의는

 

실행되지 못했다.

 

이에 김대중 평민당 대표가 1990년 10월 8일부터 29일까지 지방자치제 재개를 목표로 단식투쟁

 

을 했다. 결국, 1991년 3월 26일 기초단체인 시·군·구의회 의원을 뽑았고, 6월 20일에는 시·도의회

 

의원을 선출했다. 단체장을 포함하는 본격적 의미의 지방자치제도는 김영삼 정부 때인 1995년 6

 

월 27일 동시 지방선거로 시작됐다.

 

◇지금 하는 게 지방자치제 맞아? = 우리는 1991년부터 기초·광역의회 의원을, 1995년부터 자치

 

단체장을 선출하고 있다. 그런데 이게 지방자치의 전부일까. 지방의회의 구성과 자치단체장 선출

 

은 자치단체 구성이라는 지방자치의 한 요소이자 형식에 불과하다.

 

지방자치를 재개한 지 20년이 넘었지만 지방자치단체는 여전히 중앙에 종속적이다. 중앙의 행정

 

기능을 제한적으로 지방에 위임하는 정도다. 정부가 임명하던 단체장을 주민이 선출하고, 지방의

 

회를 구성하는 것 외에는 변화를 찾기 어렵다.

 

한국 지방자치에 대한 대표적 비유가 '2할 자치'다. 중앙과 지방의 권한 및 사무 배분은 8 대 2 정

 

도다. 국세와 지방세 비율도 그렇다. 지난 2012년 기준 국세와 지방세 비율은 79.3% 대 20.7%였

 

다. 그래서 2할 자치라고 한다. 지자체 자치사무는 사실상 없다. 단체위임사무와 기관위임사무가

 

주요 사무다. 그 구별도 모호하다. 지자체 예산도 상당량 중앙정부로부터 지원되는 의존 재원이다.

 

전문가들은 실질적 지방자치를 위해 사무와 재정에서 5 대 5 구조가 돼야 한다고 지적한다.

 

특히 지방자치의 한 축인 '주민자치' 영역도 희미하다. 분권을 단순히 행정부처 간 행정권 배분 문

 

제로 이해한다. 현재 지자체 선거권 행사와 극히 제한적인 주민소환·주민투표 정도에 그치는 주민

 

자치의 영역을 예산·인사·감사·의회 감시 등으로 확대하자는 요구가 그래서 나온다.